国家土地监督和土地整理

一、国家土地监督

俄罗斯联邦不动产籍总局及其地方机关实行的国家土地监督的主要任务是监督土地法律的遵守情况，保护和利用土地要求的遵守情况，而不管其组织法律形式及所有制形式。

国家土地监督由俄罗斯联邦土地利用和保护国家总监察员实施，总监察员由联邦不动产总局局长或副局长担任。联邦主体中，由土地资源和土地整理委员会主任实行国家土地监督，该委员会主任及副主任同时担任国家土地利用和保护国家监察员。

国家土地监督根据俄罗斯联邦法律按照俄罗斯联邦政府规定的程序进行。

国家监察员及其副职的主要权力是定期检查各种人员的活动，不允许违反土地法律，确定违反行为，对违反土地法人员采取行政干预措施，并诉诸法律机关，以保护国家和社会利益。

俄罗斯联邦土地利用和保护国家总监察员及其副职还对俄罗斯联邦主体的国家监察员通过的决定实行监督职能。

在土地监督范围内除上述权力外，由联邦不动产籍总局及其地方机关的全权责任人员进行土地利用检查，制止违反土地法行为，采取措施消除违法的条件和原因及后果。为此目的，可暂停土地监察员对不合法的工业、民用及其他建设、违法开发矿产，进行土地工作的审批权，消除非法利用土地地段的后果。

进行国家土地监督的联邦不动产籍总局责任人员同国家权力机关、地方自治机关、监督和监察机关、法律机关及公民和法人协同工作。

为消除违反土地法现象，正在制定以下有关文件：俄罗斯联邦标准法规、法规实施及监督机关的监督和解释活动规则，公民和法人必须执行土地法关于敏祥办理土地权的要求，并指明哪些行为违反法律。

国家土地监督机关的有效工作促进了防止违法利用和不合理利用土地造成的经济损失，对国家土地监督主要指标进行的分析表明，工作人员的专业技术水平已得到提高，联邦不动产籍总局及其地方机关在执行权力机关系统中的知名度有所加强。

根据2000年7月20日俄罗斯地籍总局第3号《关于批准俄罗斯联邦地籍总局的机构和人员编制》的命令成立的国家土地监察局，是俄罗斯联邦地籍总局中央机关独立的构成单位。

国家土地监察局在其活动中遵循俄罗斯联邦宪法、联邦法律、俄罗斯联邦总统令和指示、俄罗斯联邦政府的决议和指示、关于俄罗斯联邦土地利用和保护国家监督实行办法的条例，关于俄罗斯联邦不动产籍总局的条例、联邦不动产籍总局的命令、指示和其他文件，关于国家土地监察局的条例及其他标准文件，以及属于国家土地监察局活动范围的标准法规和方法指南文件。

二、土地整理

1.土地整理的定义及任务

2001年6月生效的俄罗斯联邦《土地整理法》对于土地整理给出念指定义，即：“土地整理，是指采取措施研究土地状况，规划和组织合理利用和保护土地，建立新的和整顿现有的土地整理目标，就地确定其边界（为地域土地整理），组织公民和法人合理利用地段进行农业生产，以及采取措施建立俄罗斯联邦北部、西伯利亚和远东当地少数民族社团和属于俄罗斯联邦北部、西伯利亚和远东本地少数民族个人利用的地域，以保证他们的传统生活方式（为地域内部土地整理）；土地整理目标，是指俄罗斯联邦主体地域，市政当局和其他地区行政当局地域、地带、地段，以及上述地域、地带和地段的一部分；土地整理文件，是指进行土地整理得到的文件；土地整理目标图（平面图），是指用图表形式反映土地整理目标的位置、面积、边界、限制使用的部分土地整理目标的边界，以及与土地牢固地连在一起的不动产分布情况的文件。”

俄罗斯土地整理的主要任务是调整土地关系、组织土地利用和土地资源管理。俄罗斯土地整理研究应解决的生态、经济和社会问题包括：建立和完善土地占有和土地使用制度；实施土地占有、土地使用、土地租赁和经营的各种形式和措施；确定土地税赋和地租、征地补偿费；确定城市、城镇和农村居民点的用地界线；论证各项水利工程的自然保护设施的建设和相应的投资计划；为合理利用土地创造良好的空间条件；制定自然景观的保护和改善、土地复垦、低产土地改良、防治水土流失、盐渍化和沼泽化、防治土地污染等各项技术措施体系；制定土地调整、田块整理、田间沟渠和保田林带、轮作田区和轮牧田区、田间道路等设计方案并加以实行。

由于俄罗斯联邦进行了土地改革，土地关系、土地利用的组织法律形式、组织地区形式和土地所有制形式出现了很大的改变。因而，也大大改变了土地整理的主要方向和内容。

联邦仔拿配《土地整理法》第一次指出在以下情况下必须进行土地整理：改变了土地整理目标的边界；提供和回收了土地地段；划定了限制使用的部分土地整理目标的边界；为进行农业生产而重新分配了公民和法人使用的地段；发现了被毁的土地，以及受到水和风侵蚀，泥石流，水淹，沼泽化，二次盐渍化，干涸，板结，被生产和消费废弃物、放射性和化学物质污染，病虫害和其他负面影响的土地；采取了措施恢复和封存土地，复垦被毁土地，保护土地免遭侵蚀，泥石流，水淹，沼泽化，二次盐渍化，干涸，板结，生产和消费废弃物、放射性和化学物质污染，病虫害和其他负面影响。

联邦《土地整理法》规定了俄罗斯联邦在调节土地整理方面的权限，即：制定进行土地整理的办法；协调联邦执行权力机关、俄罗斯联邦主体执行权力机关和地方自治机关进行土地整理的活动；在属于联邦所有的土地上进行土地整理；通过土地整理的正式法令；制定土地整理文件国家评审办法；组织并实施土地整理监督；制定、整合和实现俄罗斯联邦国土土地整理总体规划；管理国家土地整理资料馆；联邦法律规定的涉及俄罗斯联邦土地整理调节方面的其他权限。

在进行规定的土地整理工作时，国家通过土地整理对土地资源实行管理。

在目前条件下，联邦不动产籍总局及其地方机关在土地整理方面的主要任务是：

1）根据所有制形式和土地权主体有依据地重新分配土地，建立专门的土地储备，拟定合理的土地利用制度，保障土地改革的社会公平，保障对于土地的宪法权利。

2）获取有关以下情况所必须的信息：制定土地整理文件所用的土地的数量、土地利用和土地质量评估、管理国家地籍、土地监控、土地利用和保护的国家监督及实行土地资源国家管理的其他职能。

3）实行长期分配土地的措施，在各级（联邦、地区、市政、私人）组织合理利用各类土地的措施，而不论其所有制关系，为农业和非农业的有效经营保证组织条件和地区条件。

4）规划并确定具有不同土地利用法律制度的市政和其他行政区划的边界，实地确定城市和其他居民区的边界。

5）制定联邦及联邦主体国家权力机关、地方自治机关通过土地资源管理决定所必须的土地整理文件及土地周转和国家土地权注册文件。

6）制定保护和改善自然地形、恢复并提高土壤肥力、被破坏的土地复垦、贫瘠土地耕作、保护土地免于侵蚀、荒漠化、水淹及防止其他对土地状况具有不利影响的措施。

7）为土地持有和土地利用创造最优的地区组织条件，这在建立大量股份公司、合作社、农场和个人经营、园林、别墅时新的土地所有制形成阶段尤其重要。

8）形成新的土地地段，并使现有土地地段有序化，绘制其边界平面图，实地确定土地地段的边界。

9）进行土地利用地区的经营内部组织工作，创造能够保障土地整理目标合理运作的空间条件。

为了达到这些目的，根据联邦《土地整理法》第9～18条，联邦不动产籍总局及其地方机关应当保证完成以下工作：

1）研究土地状况，通过进行以下工作获取关于土地状况的数量质量信息方面：

大地测量和绘图工作；

土壤学、地植物学及其他方面的调查和研究；

土地质量评价，其中包括在北方、西伯利亚和远东地区进行的土地质量评价；

土地清点。

2）通过进行以下工作，规划和组织土地合理利用及保护：

拟定土地合理利用及保护方面的建议；

土地的自然－农业分区；

确定在其范围内可向公民和法人提交土地地段的土地；

确定可以纳入专门土地资源的土地；

确定属于由俄罗斯联邦法律规定的类别和种类的土地。

3）地方土地整理工作，包括：

编制建立新的土地整理目标和整顿现有的土地整理目标的设计；

测定土地整理目标地界。

4）通过编制以下工作的设计进行农场内部的土地整理：

为了进行农业生产组织公民和法人合理利用土地地段，并组织适于北方、西伯利亚和远东土著少数民族社群利用的地区；

实行措施改善农业用地、开发新土地、恢复和保养土地、被破坏的土地复垦、保护土地免遭侵蚀、泥石流、水淹、沼泽化、二次盐渍化、干涸、板结、被生产和生活废料污染、放射性和化学物质污染、沾染及其他不良作用。

根据当地条件和面临的土地整理任务，俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体的标准法律法规、地方自治机关标准法规可以规定其他的土地整理任务。

2.土地整理的内容

1）制定全联邦和各地区资源利用及保护纲要，对土地利用情况进行预测，根据城市建设、生态的、经济的和地区的其他特点，制定土地整理方案。

2）实地（现场）确定地区行政组织的界线。

3）编制新组建单位的设计，为消除不合理的土地配置而调整现有的土地占有、土地使用范围的规划计划，决定建立土地边界，实地划拨地块和确定边界，依法核实和确认土地所有者、土地占有者、土地使用者和承租者的地权文件。

4）编制企业内土地规划设计及与土地利用有关的其他规划设计。

5）编制土地复垦，防止土地发生水蚀、泥石流、滑坡、淹没、沼泽地、干涸、沉降、盐渍化，防止生产和生活废弃物、化学及放射性物质污染，改善农用地，开垦荒地等工程设计。

6）论证特殊自然保护区、自然禁区、休闲、历史文化、保健等用地配置及其区域界线的修改方案。

7）建立和更改城市、城镇和农村居民点界线。

8）进行地形测量、制图、土壤农业利用、植被、历史文化和其他调查勘测工作。

根据俄罗斯土地基本法第118条规定，土地整理是根据政权代表机关（人民代表苏维埃）、执法机关的决定，联邦土地资源和土地管理委员会及地方机关的建议，或根据土地所有者、土地占有者、土地使用者和承租者的申请来进行的，并通过联邦所属共和国、边疆区、州、自治州、自治区、莫斯科市和圣彼得堡市等预算、地方预算和土地保护预算外资金和实施者的资金来实施、编制与土地配置、改善和保护土地有关的土地整理设计，可以按土地所有者、土地占有者、土地使用者和承租者的要求，由其开发，通过土地管理组织来实施。

土地整理的设计在有关的土地所有者、土地占有者、土地使用者和承租者的参与下编制，并按规定的程序批准后到现场（实地），用统一的标记标出土地和田块的界线。

3.土地整理文据的编制

俄罗斯土地整理的国家管理是由联邦、联邦主体、行政区、市的土地资源与土地管理委员会负责。

土地整理文据的编制由俄罗斯联邦土地资源与土地管理委员会所属土地整理企业和组织以及依照法定程序取得资格的其他土地整理企业和个人负责进行。没有取得资格的企业和个人所完成的土地整理的设计勘测工作被认为是无效的。土地整理文据的编制人员对方案质量及所制定的措施的生态安全负责。

进行土地整理的参加人员有：作为土地整理文据订户的个人、企业、机关、组织和其他法人；土地整理文据的编制人员；位于土地整理区的土地所有者和使用者；国家政权和管理组织，相应级别的土地资源与土地管理委员会和根据其职权参与土地整理的地方自治机构；与土地整理管理委员会和根据其职权参与土地整理的地方自治机构；与土地整理区相邻或在整理区中的土地所有者和使用者；没有土地，但土地整理涉及到其利益的公民、公共和其他企业、机关、组织和其他法人。

进行土地整理时，注意保护参加人的权益和所进行工作的公开性。向土地整理涉及到其利益的个人和法人及时通报土地整理工作的形式、内容和效果。当工作涉及到大部分居民利益时，则应通过公众媒体广而告之。在编制、协调和审批土地整理文据时，应充分考虑公众的意见。

土地整理文据编制程序和技术条件，以有关的国家和社会组织活动的条例及土地资源与土地整理委员会制定的条例、细则、技术规程为依据。

为了就土地整理的工作组织、进行、资金问题提出方案，协助解决整理过程中出现的问题，国家政权执行和地方自治机关，可建立共和国、边疆区、州、区、市、村的公众土地管理委员会。由土地资源与土地整理委员会工作人员担任领导，成员包括利益相关的各级企业、机关和组织的负责人，以及土地整理文据的订户和编制人。公众土地整理委员会还监督整理进程和实现土地整理设计规定的合理利用土地的措施，就实施某些措施给予必要的咨询和方法、技术上的帮助，对修改已通过的土地整理文据查明必要性，提出建议。该委员会行使自己的职权直到土地整理设计完全实现。

调整土地整理参加人关系的法律文据是合同。土地整理的订户有权按规定的条件签定和解除土地整理设计勘测工作的合同，监督其进程和完成的质量，进行专家鉴定，以及参加协调和实行土地整理。

4.土地整理的经费来源

土地整理的经费来自联邦预算、联邦主体预算及订户。

1）列入联邦和区域纲要及联邦所属土地的设计勘测工作由联邦预算列支。

2）根据国家政权执行机构、管理机构及地方自治机构决议所进行的设计勘测工作由各级预算中土地有偿使用收入以及国家对农业生产损失的补偿费用支付。

3）按订户要求所进行的现场划界、用地整理、农用地改良及防治泥石流、滑坡、淹浸、盐碱化及其他土地整理工作，由订户负责支付费用（订户可以是国家政权和管理机构、地方自治机构、个人、国家和企业、组织、机关及其他法人）。

5.俄罗斯现阶段土地整理的基本目标

1）科学论证及预测所进行的土地整理结果和土地再分配。

2）在不转移土地所有制形式的条件下，为有计划地组织合理利用与保护全部土地，论证和实现统一的国家政策。

3）保障农业生产中有目的地利用土地和保护有价值的土地。

4）在生态和经济上形成比较科学的、最佳的土地利用布局和结构。

5）为合理进行农业和非农业生产创造用地条件。

6）保障实现土地再分配部分的土地改革，创造平等发展不同的土地经营方式的条件。

7）制定综合改善农用地，提高土壤肥力，维护已有自然景观和土地保护措施。

8）在国家统一的体系里建立（恢复）和巩固（标记）现有行政用地和生产用地界线的测定地界。

9）确定和颁发土地证书，确立土地权。